Blog: Betrokken burgers, en nu?

Participatie

In het kader van een massale beweging om de besluitvorming rond grote projecten vlot te krijgen, werd een kleine 10 jaar geleden Inspraak Nieuwe Stijl gelanceerd. Kern van Inspraak Nieuwe Stijl was burgerparticipatie. Dat houdt kortweg in dat in een vroeg stadium burgers geconsulteerd worden of uitgenodigd worden mee te denken over oplossingen. Via een participatieladder kunnen overheden ruwweg inschatten welke mate van burgerlijke invloed op een overheidsproject gewenst is. Waar dat op een juiste wijze (met serieuze aandacht voor alle belangen, heldere kaders en 'spelregels' die tot aan het eind van het traject onveranderlijk blijven) wordt uitgevoerd, zijn burgers zeer tevreden over hun invloed. Bij burgerparticipatie is de overheid de spelbepaler.

Nog steeds is burgerparticipatie een niet te onderschatten bron voor meedenkkracht en draagvlak bij typische overheidstaken als aanleg en onderhoud van infrastructuur. De uiteindelijke oplossing is vaak zelfs beter dan zonder participatie. Burgerparticipatie is dus niet antiek, integendeel. Je zou willen dat alle overheden bij hun kerntaken burgerparticipatie zouden inzetten. Maar de financiële crisis heeft de overheid helaas introverter en zeker niet creatiever gemaakt. De uitzonderingen niet te na gesproken, natuurlijk.

Burgerinitiatieven

Burgers en bedrijven zijn sinds het begin van de financiële crisis juist wel heel creatief geworden in het oppakken van activiteiten die voorheen geacht werden onder overheidsbemoeienis te vallen. Groenbeheer, energieproductie en stadsontwikkeling zijn maar een paar van de onderwerpen waar omheen zich allerlei burgerlijke initiatieven ontwikkelen. Inbreng van de overheid is daarbij doorgaans niet gewenst, omdat die alleen maar als vertragend en belemmerend wordt ervaren. Wat van de overheid wordt verlangd, is randvoorwaarden scheppen, mogelijk maken en vooral niet tegenwerken.

Als het initiatief raakt aan een wettelijke overheidstaak ontstaat voor de overheid een ongemakkelijke situatie. Het beleid, de financiën, de personele inzet en de regelgeving zijn er helemaal op ingericht dat de overheid zelf al het werk moet doen en te maken heeft met hinderlijke hobbels als aansprakelijkstellingen, aanwijzingen van hogere overheden, verkiezingen, bezwaar- en beroepzaken, om er maar eens een paar te noemen. Door een burgerinitiatief verandert het (juridisch) perspectief ineens. Het is alsof de burger zegt: 'laat mij maar even'. De overheid moet schakelen van een defensieve strategie waarin ze zelf het tempo bepaalde, naar een meewerkende strategie waarbij iemand anders het tempo en zelfs de uitkomst bepaalt.

Overheidsparticipatie

En daar komt ook de term overheidsparticipatie om de hoek kijken: de overheid doet mee met activiteiten die door burgers geïnitieerd worden. De tegenhanger van de burgerparticipatieladder is de overheidsparticipatietrap: loslaten, faciliteren, stimuleren, regisseren en reguleren. De vraag wordt actueel wat nu precies tot het takenpakket van de overheid behoort en wat niet. Kun je bijvoorbeeld een bewonersvereniging zelf verkeersremmende maatregelen laten plannen, uitvoeren en verwijderen binnen een woonwijk? Welke regelgeving staat daaraan eigenlijk in de weg en is daar dan niet een mouw aan te passen? Er worden immers aan de lopende band kerntaken door overheden uitbesteed, dus waarom niet aan een bewonersvereniging of -stichting?

Aansprakelijkheid

Het grootste obstakel onderaan de overheidsparticipatietrap is een struikeldraadje dat 'aansprakelijkheid' heet. De overheid heeft immers een zorgplicht en wanneer zij die niet goed uitvoert is een roep om schadevergoeding nooit ver weg. En als het niet de zorgplicht is, verhindert opstalaansprakelijkheid wel dat burgers goedkeuring krijgen voor hun initiatieven. Wie bijvoorbeeld een speeltoestel neerzet op een gemeentelijk grasveldje schenkt als het ware dat toestel aan de gemeente, het wordt gemeentelijk eigendom (zie artikel 5:20 Burgerlijk Wetboek). Daardoor is de gemeente aansprakelijk voor eventuele ongevallen waarbij dat speeltoestel een rol speelt. Niet zo raar dus dat de gemeente graag zelf bepaalt welke speeltoestellen waar neergezet worden. Voor dit specifieke probleem is overigens een eenvoudige juridische oplossing voorhanden, het opstalrecht. Vestigt de gemeenten een opstalrecht op een stukje gemeentegroen ten behoeve van een bewonersvereniging, dan kan die vereniging een speeltoestel op die grond neerzetten zonder dat de gemeente eigenaar van dat speeltoestel wordt. De bewonersvereniging is aansprakelijk voor eventuele ongelukken met het speeltoestel.

Er wordt (terecht) veel geklaagd over de doorgeslagen 'juridificering' van de maatschappij en burgerinitiatieven hebben dan vooral last van de zorgen die overheden hebben over aansprakelijkheden. Omdat de meeste overheidsdienaren ook niet precies weten hoe het zit met die aansprakelijkheden, verzanden initiatieven vaak in vertraging of in overvloedige regelgeving. Maar ook in de juridische wereld wordt aangedrongen op terughoudendheid bij aansprakelijkstellingen. Niet alles is in termen van aansprakelijkheid uit te drukken en een schadevergoeding maakt niet alles goed. Wat mij betreft gaan lokale overheden bij een burgerinitiatief na wat het initiatief betekent voor hun takenpakket, met de intentie om obstakels op te lossen. En mochten er regels bestaan die het initiatief bemoeilijken, dan is het de uitdaging om daar een oplossing voor te bedenken. Laten we de aanwezige juridische kennis eens inzetten om dingen mogelijk te maken!

Conclusie

Dus, overheid en burger: ga samen aan tafel, wissel ideeën en zorgen uit en bedenk hoe je elkaar kunt helpen de ideeën te realiseren en de zorgen te beperken. Wanneer goede ideeën anders niet te realiseren zijn of wanneer echte zorgen anders niet op te lossen zijn, kan het nodig zijn juridische oplossingen te bedenken. Maar laten we vooral niet beginnen met (juridische) onmogelijkheden op tafel te leggen.

Literatuursuggesties

• S. Ammerlaan e.a. (red.), In actie met burgers! Den Haag: Opmeer drukkerij, 2010. 
• R. Rijnhout, Sociale onrust en het civiele aansprakelijkheidsrecht. Ars Aequi nr. 9, 2015. 
• Raad voor het openbaar bestuur, Loslaten in vertrouwen. Den Haag: Rob, 2012. 
• M. Verhijde & M. Bosman, Regel die burgerinitiatieven. Zwolle: Acquire Publishing, 2014. 
• WRR, Vertrouwen in burgers. Den Haag: Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, 2012.