Blog: Zo kan de verkeersambtenaar aan de slag met de Omgevingswet

Eerst het plan, dan de visie

De afgelopen maanden zijn veel partijen bezig geweest met het opstellen van een omgevingsvisie: een beschrijving van de gemeente in de toekomst. Het idee is dat die visie tot concrete stappen leidt, die de komende jaren gezet moeten worden om die visie realiteit te laten worden. Die concrete stappen worden opgeschreven in de vorm van een omgevingsplan. Wie weleens aan deze oefening heeft meegedaan, weet dat de vertaling van visie naar concrete stappen behoorlijk lastig is. Visionaire teksten zijn nu eenmaal niet eenvoudig in een actieplan te vatten. Bovendien hebben de meeste (verkeers)ambtenaren het gewoon te druk om zich los te maken van de concrete taken van vandaag en te proberen buiten de lijntjes en buiten hun vakgebied te kleuren.

De echte uitdaging zit dus in het maken van een concreet omgevingsplan, waarmee de problemen en uitdagingen van vandaag worden aangepakt. Dat geldt niet alleen voor verkeersambtenaren, maar voor alle ambtenaren die in hun dagelijks werk met concrete zaken bezig zijn. Daarom is het logischer om niet met de omgevingsvisie te beginnen, maar met het omgevingsplan. Alles wat bij het opstellen van het omgevingsplan aan randvoorwaarden en wensen komt bovendrijven, kan vervolgens opgenomen worden in een omgevingsvisie. Door te beginnen met het omgevingsplan werkt de gemeente heel concreet en laagdrempelig in de geest van de Omgevingswet.

Toedeling van functies aan locaties

Onder de Omgevingswet kunnen tal van problemen opgelost worden. Of laat ik het in de geest van de Omgevingswet formuleren: er zijn uitdagingen die bij uitstek onder de Omgevingswet gerealiseerd kunnen worden. De Omgevingswet geeft namelijk de mogelijkheid om functies aan gebieden toe te kennen en daarop een vergunningenstelsel op maat toe te passen. "Het omgevingsplan bevat voor het gehele grondgebied van de gemeente een evenwichtige toedeling van functies aan locaties en andere regels die met het oog daarop nodig zijn", volgens artikel 4.2 lid 1 Omgevingswet.

Bovendien ‘kunnen met het oog op de doelen van de wet regels worden gesteld over activiteiten die gevolgen hebben of kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving’ (artikel 4.1 lid 1). Hieruit blijkt dat het omgevingsplan een compleet andere benadering van het gebruik van de fysieke ruimte heeft dan het huidige bestemmingsplan. Het bestemmingsplan is namelijk beperkt tot het toedelen van bestemmingen aan gronden, het juiste gebruik moet steeds afgedwongen worden met verboden en vergunningen.

Een concreet voorbeeld

Neem bijvoorbeeld het fenomeen ‘fietsstraat’. Een sympathiek idee om fietsers voor te trekken ten opzichte van het autoverkeer, maar wettelijk alleen te implementeren door het instellen van een 30km/uur-regime in een gebied dat de algemene bestemming ´verkeer´ heeft. Alles wat er rond fietsstraten is bedacht (rabatstroken, rood asfalt, bordjes) heeft nu geen afdwingbare status.

Het omgevingsplan is bedoeld voor een gebiedsgerichte benadering waarin de regels op de specifieke kenmerken van locaties worden afgestemd en biedt daarom goede mogelijkheden voor het reguleren van fietsstraten. Het concept fietsstraat kan als gebruiksdoel worden opgenomen in het omgevingsplan, inclusief randvoorwaarden in de vorm van een vergunningenstelsel en inclusief consequenties voor huidig en toekomstig gebruik van de directe omgeving.

Zo kan niet alleen de maximumsnelheid, maar bijvoorbeeld ook parkeer- en uitritbeleid gekoppeld worden aan de fietsstraat. Op de bijbehorende plankaart wordt dan aangegeven welke gebieden in de gemeente onder het regime van de fietsstraat vallen. Mocht het nodig zijn om voor verschillende gebieden meerdere varianten van de fietsstraat te hebben, dan kan dat ook in het omgevingsplan. Maatwerk is in de Omgevingswet belangrijker dan consistentie(*).

Nog even verder redenerend kan het concept fietsstraat aangevuld worden met een gewenste norm voor de verhouding tussen langzaam- en snelverkeer in de fietsstraat. Bijvoorbeeld: in een fietsstraat wil een gemeente minstens twee keer zoveel fietsers als auto’s en van die laatste bovendien maximaal 3.000 per etmaal. Zo’n norm kan als omgevingswaarde in het omgevingsplan worden opgenomen. Door opname van een omgevingswaarde in het omgevingsplan, zijn burgemeester en wethouders verplicht de norm van de omgevingswaarde te monitoren en een programma op te stellen om eventuele overschrijdingen te herstellen. Uiteraard hoort daar ook budget bij om te voorkomen dat de tekst in het omgevingsplan een dode letter wordt.

Open en gesloten normen

Het is niet verplicht om heel concreet te zijn in het omgevingsplan. Niet alles is immers objectief meetbaar te maken. Voor omgevingswaarden - die verplichten tot een monitoringprogramma - is een gesloten norm wel een voorwaarde, maar zogeheten open normen kunnen goed gebruikt worden om wat globaler aan te geven of een activiteit wel of niet op een locatie is toegestaan. Verkeersveiligheid is zo’n open norm. Het feit dat verkeersveiligheid niet eenduidig te meten is, hoeft niemand er van te weerhouden om verkeersveiligheid als (open) norm in een omgevingsplan te gebruiken. De uitleg van het begrip verkeersveiligheid kan prima in beleidsregels worden vastgelegd, buiten het omgevingsplan om, waardoor verkeersveiligheid als norm voor bijvoorbeeld vergunningverlening goed bruikbaar wordt.

Verder is het van belang te beseffen dat de Omgevingswet niet voorschrijft hoe het omgevingsplan er uit moet komen te zien. Er ligt wel een voorstel ter consultatie, maar dat is vooral bedoeld om straks de digitale koppeling met kaartbeelden en overige regelgeving te waarborgen. Laat u dus nu niet afremmen door discussies over hoe één en ander er straks uit komt te zien, dat is letterlijk van latere zorg.

Van plan naar visie

Tijdens het opstellen van de paragraaf ‘fietsstraat’ in het omgevingsplan komen als vanzelf overkoepelende onderwerpen naar voren die in de omgevingsvisie een plaats moeten krijgen. Hierboven staan er al een paar: waar willen we fietsstraten in de gemeente hebben en mogen die van elkaar verschillen? Reguleren we alleen verkeer in de fietsstraat, of ook de directe omgeving? Koppelen we fietsstraten standaard aan andere soorten gebieden als winkelcentra of woonwijken? Willen we ons verkeersbeleid vastleggen in omgevingswaarden en gaan we dus ons verkeer monitoren?

Dit zijn onderwerpen die niet alleen door de afdeling verkeer kunnen worden afgehandeld. Daarvoor is de mening van collega’s, maar ook van bewoners en alle andere stakeholders nodig. En uiteraard heeft ook de politiek een rol in het opstellen van de omgevingsvisie. Maar de verkeersambtenaar kan heel goed alvast nadenken over enkele heel concrete zaken die hoe dan ook geregeld moeten worden.

Starten

Het moge duidelijk zijn: verkeersambtenaren kunnen nu al concreet aan de slag met de Omgevingswet. Begin met inventariseren welke uitdagingen nu in de wereld van verkeer en vervoer moeilijk te realiseren zijn, maar ook welke goede oplossingen van nu men wil behouden. Bedenk hoe de ideale oplossing eruitziet en schrijf op welke randvoorwaarden daarvoor nodig zijn. De oplossing kan worden opgenomen in het omgevingsplan, de randvoorwaarden in de omgevingsvisie.

Door nu al te werken in de geest van de Omgevingswet kan de verkeersambtenaar actief invulling geven aan het toekomstig gebruik van de fysieke leefomgeving in de gemeente. Daarvoor hoeft hij of zij niet te wachten op anderen.

(*) De wetgever onderkent dat dit uitgangspunt voor problemen kan zorgen op het gebied van rechtszekerheid en gelijke behandeling. Hoe de rechter met dergelijke problemen omgaat moet nog blijken.