De strijd tussen zwaar verkeer en Utrechts cultureel erfgoed

De ruim 900 werfkelders staan symbool voor de binnenstad van Utrecht. De werven met kelders zijn gerealiseerd vanaf de 12e eeuw en hebben een monumentale status. Het behoud van de kelders wordt door de gemeente Utrecht gezien als prioriteit. De kelders zijn echter kwetsbaar. Schade kan ontstaan door vrachtwagens en ander zwaar verkeer dat over de werfkelders rijdt. Het verbieden van (zware) voertuigen in (delen van) het centrum van Utrecht gaat niet zonder meer. De binnenstad kent veel functies (winkels, theaters, musea, horeca etc.) die bevoorraad moeten worden. XTNT en Decisio werkten in opdracht van de gemeente Utrecht aan een oplossing om zwaar verkeer te weren en tegelijkertijd de historische binnenstad te laten bevoorraden.

Onderzochte scenario’s en effecten

Een uitgebreid vooronderzoek resulteerde in verschillende scenario’s en maatregelen die elk bijdragen aan de bescherming van de Utrechtse werfkelders tegen schade door zwaar verkeer. Naast dat er in het vooronderzoek beschikbare data werd geanalyseerd en een schouw op verschillende locaties werd uitgevoerd, was ook het participatietraject belangrijk. De strijd tussen het zware verkeer en het beschermen van de Utrechtse straat- en werfkelders was en is nog altijd een gevoelig onderwerp. Er zijn veel belanghebbenden met tegenstrijdige belangen en die hebben wij zo goed mogelijk proberen te horen en mee te nemen in verschillende klankbordgroepen en co-creatiesessies. 

Voor de scenario’s zijn uiteindelijk verschillende afwegingen gemaakt:

• Welke soorten verkeer worden geweerd: alle motorvoertuigen of enkel het zwaarste verkeer en/of niet-bestemmingsverkeer?.
• In welk deel van de binnenstad wordt het (zware) verkeer geweerd: de hele binnenstad of slechts de straten met kwetsbare werfkelders?
• Welke interventies worden toegepast: beweegbare palen, camerasysteem, weegbrug, breedtebeperking etc.

De scenario’s en maatregelen zijn getoetst op hun haalbaarheid, inpasbaarheid en effecten.

In de Utrechtse binnenstad zijn de afgelopen jaren al diverse maatregelen genomen om zwaar verkeer te weren. Het weren van (zwaar) verkeer in de Utrechtse binnenstad leidt tot uiteenlopende effecten. Een van de belangrijkste effecten, tevens aanleiding voor het onderzoek, is de minimalisering van schade aan de cultuurhistorische kelders waardoor de onderhoudskosten van het erfgoed beperkt blijven. Bijkomend gevolg is dat de verkeershinder (lucht, geluid, onveiligheid) in de Utrechtse binnenstad afneemt, wat weer bijdraagt aan een aantrekkelijkere binnenstad voor bezoekers. Het weren van (zwaar) verkeer leidt echter tot een minder goede bereikbaarheid voor leveranciers, bezoekers, bewoners en dienstverleners. Slechtere bereikbaarheid betekent een minder gunstige vestigingslocatie.  Dit betekent hogere kosten en beperktere mogelijkheden voor bevoorrading, bezoek/afspraken, retourlogistiek en overige diensten waar (zwaar) verkeer noodzakelijk voor is. Daarom wordt voor bewoners en bedrijven de binnenstad niet zonder meer aantrekkelijker door het weren van (zwaar) verkeer.

Best of both worlds: Voorkeursvariant

Twee scenario’s die uiteindelijk overbleven zijn een ‘cordon om het onderzoeksgebied’ en ‘het beschermen van de kwetsbare straten’. Binnen deze twee scenario’s zijn drie mogelijke maatregelen ingepast om te zwaar verkeer te weren; een ANPR-camerasysteem met handhaving, weegbruggen en een fysieke breedtebeperking of fysieke afsluiting met selectieve toegang. Door de maatregelen in de scenario’s tegen elkaar af te wegen en vooral te kijken naar de effectiviteit van de bescherming, de proportionaliteit en de technische haalbaarheid en inpasbaarheid, kon uiteindelijk een voorkeursvariant worden aangewezen.

De historische binnenstad van Utrecht maakt het gezien de beperkte ruimte en haar kwetsbaarheid lastig om een nieuw systeem in te passen voor het weren van te zwaar verkeer. Zo is er in de kwetsbare straten bijvoorbeeld vaak geen ondergrondse ruimte voor een beweegbare poller en is rond de binnenstad geen ruimte voor weegbruggen (los van de vraag of je deze überhaupt in een historische binnenstad wilt plaatsen). Ondanks het feit dat dergelijke systemen wel 100% waterdicht kunnen worden gemaakt, een wens van de gemeente Utrecht, is toch geadviseerd voor een variant die voor 95% waterdicht is. Een ANPR-camerasysteem met handhaving maakt het voor te zwaar verkeer niet onmogelijk om een kwetsbare straat in te rijden, maar kan dit in combinatie met ontheffingen en boetes wel bereiken. Bij een ontheffingssysteem kan op basis van maatwerk bepaald worden wie wel en wie geen toegang krijgt. Bijvoorbeeld nood- en hulpdiensten en bewoners wel, doorgaand verkeer en zware bedrijfsvoertuigen niet. Ook is maatwerk per straat of (deel)gebied mogelijk. Een steekproefsgewijze controle op gewicht blijft nodig.

Naast het voorkeursalternatief onderzochten XTNT en Decisio enkele alternatieven die niet haalbaar en/of wenselijk bleken te zijn. Een scenario voor een volledig autoloze binnenstad viel snel af, omdat dit de bevoorrading van de binnenstad nagenoeg onmogelijk zou maken en er ook problemen zouden optreden met nood- en hulpdiensten. Dit scenario past niet in het mobiliteitsbeleid van de gemeente voor een bereikbare stad. Bovendien is het belangrijkste doel van verkeersmaatregelen het beschermen van het erfgoed in de binnenstad, personenauto’s zijn niet te zwaar en kunnen daarom gewoon toegang hebben tot het gebied. Ook het weren van niet-bestemmingsverkeer viel af, vanwege het beperkte effect dat dit zou hebben. Bijna al het verkeer dat nu al in de binnenstad van Utrecht rijdt heeft daar een bestemming. Hiermee zou ook al het potentieel te zware verkeer vrij toegang hebben en wordt het probleem niet verder teruggedrongen.

Praktische uitwerking voorkeursvariant

De variant die uiteindelijk werd geadviseerd om vanaf 2023 in te voeren is een ANPR-camerasysteem met handhaving. Een systeem dat niet 100% waterdicht is, maar wel met een maximale pakkans voor verkeer van boven de 3,5 ton dat op basis van kenteken geen toegang tot het wervengebied heeft. Lichte bedrijfsvoertuigen in de categorie 2 tot 3,5 ton moeten een ontheffing aanvragen waarbij ze ‘commitment’ af moeten geven dat ze licht genoeg zijn. Door steekproefsgewijze controle kan hun gewicht gemeten worden. Bij overtreding van de toegestane aslast verliest men de ontheffing. Personenauto’s hebben geen ontheffing nodig en kunnen het gebied altijd inrijden.

Voor de fysieke inpassing is het belangrijk om aan te geven dat anno 2021 het nog niet mogelijk was om ANPR-handhaving in te zetten voor het weren van voertuigen met een bepaald voertuiggewicht. Voor de periode 2021 tot 2023 is daarom nog veel werk te verzetten om dit mogelijk te maken. Daarnaast is er ook nog aanvullende bebording nodig om weggebruikers te wijzen op de beperkingen, de aanwezigheid van camera/handhaving en het boetebedrag. De gemeente Utrecht heeft dit inmiddels al in gang gezet. Zo is er een intensivering van de controles op zwaar verkeer in de binnenstad die er al toe heeft geleid dat er een terugloop is van overtredingen. Er is een vrachtautoverbod ingevoerd en er zijn breedtebeperkingen geplaatst op (toegangswegen naar) de grachten. Ook wordt de beleidsregel voor verkeersontheffingen aangepast in 2022 die in het kader van eenduidig beleid voor heel Utrecht moet gaan gelden. Bevoorrading via het water is en blijft de norm. Er worden dus stappen in de goede richting gezet om de Utrechtse weg- en werfkelders beter te beschermen in de toekomst en Utrecht daarnaast bevoorraad en bereikbaar te houden.

Unieke case of ook relevant voor andere steden?

De aanwezigheid van werfkelders is uniek voor de Utrechtse binnenstad. Schade veroorzaakt door zwaar verkeer is daarentegen minder uniek. Zo mogen voertuigen zwaarder dan 30 ton sinds oktober 2021 niet meer de Amsterdamse binnenstad inrijden. Reden hiervan is de bescherming van kades. Voor de invoering kwam het voor dat Amsterdamse kades instortten als gevolg van overbelasting. Daarnaast kiezen steden steeds vaker voor verboden of ontheffingen voor (zwaar) vrachtverkeer in binnensteden ter bevordering van de verkeersveiligheid, duurzaamheid of de voetgangers-/en fietsersvriendelijkheid.