Bezuinigingen OV vragen om creatieve oplossingen

Marktwerking OV

In 2000 werd marktwerking geïntroduceerd in het openbaar vervoer door de inwerkingtreding van de Wet Personenvervoer (Wp2000). Dit leidde tot betere kwaliteit, maar qua kosten zijn we er niet op vooruitgegaan. De uitgaven zijn verdubbeld, terwijl het aantal reizigers maar nauwelijks toeneemt. Dit bleek uit onderzoek van SEO Economisch Onderzoek naar de effecten van marktwerking in het openbaar vervoer. De afgelopen jaren verdubbelden de uitgaven, terwijl in dezelfde periode het reizigersaantal met slechts vijf procent steeg. In 2008 is de marktwerking (aanbestedingsplicht) teruggedraaid voor de vier grote steden, al geldt deze in de gemeente Utrecht wel door de verkoop van GVU aan Connexxion in 2007 (en Q-Buzz in 2013). Maar in de rest van Nederland is een zestal OV-bedrijven nog steeds actief concurrerend. Door de beperkte marktwerking moet meer subsidie worden verleend, gezien de geringere vervoersvraag in de gebieden buiten de Randstad. Hier wordt echter niet in voorzien door de BDU. De provincie Drenthe onderkent de problematiek en zoekt naar structurele oplossingen. Snelle bussen op zware relaties (Q-liner) zijn rendabel, zoals de lijn Emmen-Groningen. Buurtbussen daarentegen scoren dramatisch, met soms een rendement van maar 4 procent. “Bezuinigen op sterke lijnen heeft geen zin, dan wordt het nog onrendabeler. Als je wilt bezuinigen moet je naar de zwakkere lijnen kijken en combinaties zoeken met doelgroepenvervoer”, aldus Martin Courtz van de provincie Drenthe. “Het OV-Bureau Groningen Drenthe is momenteel bezig met een nieuwe aanbesteding voor 2017. Belangrijke keuzes moeten nu worden gemaakt. Maar bij de Vechtdallijnen – een combinatie van de treindiensten Zwolle-Emmen en Almelo-Mariënberg – worden andere keuzes gemaakt; hiervoor is budget vanuit het RSP –ZZL (compensatie voor het niet doorgaan van de Zuiderzeelijn, red.). Courtz: “Maar we willen de exploitatiemiddelen zo rendabel mogelijk inzetten door de treinen efficiënt te laten rijden. Zo worden de spitstreinen Zwolle-Coevorden straks vooral ingezet in de spitsrichting naar Zwolle. Hierdoor kunnen we meer treinen vanuit Emmen laten rijden. De tegenspits wordt minder bediend, maar daar zijn ook geen reizigers voor. Het doortrekken van de spitstreinen van en naar Emmen kan pas als de infrastructuur bij Emmen Zuid is uitgebreid. Hier zijn we samen met ProRail en de gemeente Emmen druk mee bezig. Met dit soort maatregelen maken we binnen hetzelfde exploitatiebudget het OV rendabeler.” De provincies Drenthe en Overijssel kunnen hier echter uniek in zijn, omdat ze zelf opbrengstverantwoordelijk zijn voor de treinconcessie, niet de vervoerder. “We ontwikkelen samen, maar zijn vooral aan het sturen”, legt Courtz uit. “Samen met de vervoerder moet je vooral out of the box denken. Zo staan treinen ’s nachts bijvoorbeeld vaak op emplacementen bij grote stations, terwijl de reizigersstromen ’s ochtends naar de stad zijn gericht. Ze moeten dus eerst vrijwel leeg een rit maken. ’s Avonds is het net andersom. Wij laten de spitstreinen straks ‘overnachten’ in Emmen in plaats van Zwolle, zodat er minder lege treinen rijden. Uiteindelijk kan een dergelijke maatregel ProRail ook geld besparen, omdat de emplacementen in binnenstedelijk gebied vaak onder druk staan vanwege milieu- en omgevingsoverwegingen.”

BRU voorkomt onnodige kosten

Regiotram Utrecht, een uitvoeringsorganisatie binnen Bestuur Regio Utrecht (BRU), zet vooral in op het voorkomen van onnodige kosten. Sinds kort wordt er gewerkt met een Integraal Programma van Eisen; een generiek programma voor het hele tramsysteem in de regio Utrecht. De methodiek neemt de gewenste kwaliteit als uitgangspunt, om die helder te vertalen naar eenduidige eisen. En al is die methodiek niet bedoeld als besparingsinstrument, het voorkomt dat er onnodige kosten ontstaan door vermijdbare begripsverwarring. Een bijkomend maar zeer welkom voordeel. In de regio Utrecht is een al bestaande tramlijn tussen Utrecht en Nieuwegein/IJsselstein. Daarnaast wordt gewerkt aan de Uithoflijn, de lijn die vanaf 2018 reizigers gaat vervoeren tussen Utrecht CS en De Uithof. “Bij een dergelijk complex project als de Uithoflijn is het IPvE een welkome schakel en communicatiemiddel om die genoemde concretiseringsslag te maken”, stelt Marianne van Dijk, adviseur tramsystemen bij Regiotram Utrecht. “Abstracte eisen kunnen immers op verschillende manieren worden geïnterpreteerd, met als gevolg dat de reiziger betaalt voor een reisproduct dat niet voldoet aan de verwachtingen. OV wordt pas efficiënt als iedereen hetzelfde doel voor ogen heeft.” Het Bestuur Regio Utrecht is verantwoordelijk voor het OV in de regio en fungeert als opdrachtgever voor vervoerder Q-Buzz, die de exploitatie van de tram en bus voor haar rekening neemt. Regiotram Utrecht is verantwoordelijk voor het beheer van het totale tramsysteem.

Wat is een IPvE?

Een Integraal Programma van Eisen (IPvE) is een methodiek die is ontwikkeld door OV-adviseur Hans Wacki van ARCADIS en het Bestuur Regio Utrecht. Het is voor OV-autoriteiten een oplossing die de kloof tussen beleid en contractuele eisen op een traceerbare, herleidbare en transparante wijze kan overbruggen. Het opstellen van een IPvE van een OV-systeem kan een oplossing zijn om tijd, geld en energie te besparen. Het vormt de verbinding tussen de abstracte visie en ambitie met de specifieke eisen uit de aanbestedingscontracten. De kern van deze werkwijze is denken in systemen, functies, prestaties en raakvlakken om overzicht en inzicht te creëren. In deze werkwijze wordt de taal van beleid vertaald naar de taal van het OV-systeem, die vervolgens de basis vormt voor de vertaling naar de contractuele eisen voor de contracten aan marktpartijen.

Logische schakel tussen ambitie en eis

Het IPvE is opgebouwd uit twee onderdelen: een beschrijving van het (toekomstige) OV-systeem (de scope) en een eisendeel. Deze systeembeschrijving bevat de reeds gemaakte systeemkeuzes en de organisatie specifieke wensen. Omdat het IPvE een logische schakel is tussen de ambitie en de verwachtingen enerzijds en concrete eisen en wensen anderzijds, kunnen de gevolgen van aanpassingen en wijzigingen voor het OV-systeem gemakkelijk in beeld worden gebracht en hebben alle betrokken partijen een gemeenschappelijk kader om naar het OV-systeem te kijken. Van Dijk licht toe: “Een visie heeft een hoog abstractieniveau, terwijl de vertaling naar de markt juist specifiek moet zijn. Als je die vertaalslag weet te maken kun je echt een kloof overbruggen. Het opstellen van een Integraal Programma van Eisen (IPvE) van een tramvervoersysteem kan een oplossing zijn om tijd, geld en energie te besparen.” Als voorbeeld noemt Van Dijk het verschil in abstractieniveau tussen visies, het IPvE en de taal van marktpartijen. “In visies worden de lange termijn ambities en doelen voor het OV systeem beschreven, veelal in termen als ‘hoge kwaliteit, snel, toegankelijk en duurzaam’. Om te komen tot een goede en heldere vraag aan de marktpartijen zal dit verder geconcretiseerd moeten worden. In het IPvE is handen en voeten gegeven aan de prestaties: ‘snel’ is geconcretiseerd naar een bepaalde reisduur, betrouwbaarheid is uitgedrukt in een punctualiteitspercentage enzovoort. Nu kunnen we teruggrijpen naar de generieke eisen die zijn opgesteld voor het hele tramsysteem, waarin de basisfuncties en prestaties van het tramsysteem zijn omschreven. Deze eisen zijn uitgangspunt voor het gebruik, beheer en de verdere ontwikkeling van het tramvervoersysteem.”

Duurzaam antwoord op bezuinigingen

Ellen Lastdrager, directeur van de stichting Zero Emissie Busvervoer, pleit voor de omschakeling naar emissieloos OV, gecombineerd met regionaal opgewekte duurzame energie als antwoord op het bezuinigingsvraagstuk. “Het inzetten van een nieuwe busvloot is vaak een van de redenen dat concessies worden binnengehaald. De voertuigen hebben een technische levensduur van 15 jaar, maar worden in concessies in 7 jaar afgeschreven. Dit leidt tot extra de kosten. Komt daar nog tussentijdse vervanging bij, zonder de garantie dat de voertuigen in een nieuwe concessie worden ingezet, dan komen er ook nog hoge vervangkosten bij. Dit gaat allemaal ten koste van de dienstverlening aan de reiziger. Ook de energiekosten zijn een bron van zorg voor de vervoerder en concessieverlener. Natuurlijk wordt er gebruik gemaakt van slimme constructies om het risico zoveel mogelijk te beperken, maar hier zit een grens aan. Aanvulling van het BDU-budget of beperking van de dienstverlening zijn dan gewenste maatregelen. Door de geringe marktwerking en de hoge vloot- en energiekosten is er sprake van een zogenoemde marginale verdiencapaciteit in het OV. Zonde, want daardoor is weinig tot geen ruimte voor innovatie ten gunste van de reiziger. Ook de toeleverende industrie lijdt eronder: er is nog slechts een grote speler in Nederland. De marginale verdiensten in het OV-bedrijf zetten zich door in lage marges voor de industrie. Er valt weinig met elkaar te verdelen en de grote verliezer is de consument, de belasting betaler.”

Het kan anders

Het kan anders, stelt Lastdrager. In de huidige concessieverlening is in de Nederlandse situatie gekozen voor een gecombineerde uitvraag van dienstverlening, materieel en energie (diesel). Daarnaast wordt veelal gekozen voor de traditionele bestekuitvraag, en niet - zoals steeds meer gebruikelijk in onder meer de infrastructuur – voor de concurrentiegerichte dialoog. Het is dus bijzonder dat het GVB de splitsing tussen dienstverlening en materieeleigenaar heeft toegepast door inrichting van een materieel bedrijf. Vanuit privaat financieringsoogpunt is het belangrijk een verantwoorde periode te hebben waarin een investering kan worden terugverdiend. “Daar ligt de kern”, aldus Lastdrager. “Maar hoe kunnen we met het huidige BDU-niveau de dienstverlening op hetzelfde of een hoger niveau handhaven? Uitgangspunt is dat het materieel ‘zero emissie’ is. Niet alleen kan elektrisch vervoer over de volledige technische levensduur worden ingezet, het is ook aanzienlijk goedkoper in beheer en onderhoud. Net als decentraal opgewekte duurzame energie versus diesel.”

Nieuwe vorm van aanbesteden

Om voor de consument en belastingbetaler dit resultaat te behalen is het belangrijk na te denken over de concessies die nu in de markt worden gezet. Om dit te vergemakkelijken heeft de Stichting Zero Emissie Busvervoer samen met de provincies Limburg en Noord-Brabant en de Europese Elena faciliteit een Total Cost of Ownership-model (TCO) ontwikkeld. Dit model is een combinatie van het private gebruik voor productontwikkeling en een maatschappelijke kostenbatenanalyse. Dit maakt een goed onderbouwde afweging mogelijk voor de inrichting van een concessie: financiering van zero emissie materieel, infrastructuur, energie en dienstverlening. Door de looptijd van de investering van het materieel op de levensduur te zetten, kunnen private of publieke partijen dit financieren. Dit geldt ook voor nieuwe infrastructuur en energie, maar vraagt om meer dan een bestekbenadering: het vraagt om een benadering vanuit publiek oogpunt. Wat levert het de maatschappij op? Denk aan duurzaam en betaalbaar OV, een energietransitie, werkgelegenheid en een gezondere leefomgeving. Private partijen kunnen hier goed op inspelen door materieel, infrastructuur en energie binnen de BDU-kaders aan te bieden. Durft u deze nieuwe vorm van aanbesteden aan?

Brede Doel Uitkering

De brede doeluitkering (BDU) is een financieringsprogramma voor regionale verkeer- en vervoersprojecten en wordt gefinancierd door de rijksoverheid. De grootste kostenpost van de BDU is de exploitatie van het regionale openbaar vervoer een aanvullende maatregelen zoals halteverbetering, management en het uitvoeren van projecten in het kader van Duurzaam Veilig. Het doel van de BDU is dat regionale projecten aansluiten op het landelijk beleid. De BDU wordt door het ministerie van Infrastructuur en Milieu uitgekeerd aan de regionale overheden (bijvoorbeeld provincies, gemeenten en stadsregio's) die het geld naar eigen inzicht kunnen besteden. In 2012 bedroeg de BDU 2 miljard euro en 1,7 miljard euro in 2013. Alleen grote projecten, met kosten groter dan 112,5 miljoen euro (225 miljoen euro voor grote stadsregio's), worden door het Rijk via het MIRT gefinancierd. De BDU is vastgelegd in de Wet Brede doeluitkering.

Dit artikel is verschenen in Verkeer in Beeld magazine, juni editie 2014